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沈遲:國土空間規劃要十分重視三個重大問題

發布時間:2020-02-28來源:中國城市規劃網作者:

2019年可以說是國土空間規劃年,自然資源部不斷推出國土空間規劃的一系列政策措施。
沈遲:國土空間規劃要十分重視三個重大問題

        導讀
        《省級國土空間規劃編制指南》(試行)于2020年1月17日發布實施。為更好地落實文件,指導全國各類省級、區域性國土空間規劃實踐,助推相關規劃改革工作,強化新時期國土空間規劃理論研究,特開辟“省級國土空間規劃大家談”專欄,誠邀專家學者獻智獻策。

        作者 | 沈  遲
        中國城市和小城鎮改革發展中心

        2019年可以說是國土空間規劃年,自然資源部不斷推出國土空間規劃的一系列政策措施。2020年初,又先后正式發布了《省級國土空間規劃編制指南(試行)》和《資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價指南(試行)》兩個重要技術文件,有力地推動了國土空間規劃工作,大家對今年完成全部省級國土空間規劃充滿期待,對于作為省級國土空間規劃的上位規劃的全國國土空間規劃更是翹首以盼。主管部門和各領域專家對國土空間規劃的目標原則、科學原理、邏輯框架、技術體系以及規劃、管理、實施、督導、評價等方方面面都有很多政策制度、邏輯方法、指標標準等方面的設計和研究。筆者認為,當前國土空間規劃應該在不宜人類居住的空間、對接國家中長期目標、人口總量及跨省市遷移3個重大問題上進行深入討論,進一步提出明晰的要求,尤其是在全國到省級層面做好工作,在全國格局下進行全面深入研究并給出明確結論,避免因為宏觀上空間戰略的重大遺漏,導致微觀層面市縣國土空間規劃出現重大缺失或者失誤。

        1.全國尺度、各省尺度下有多少地域是不宜人類生活居住的,或者不宜人類聚居的,規劃上如何應對?

        眾所周知,我國地勢西高東低,大體呈階梯狀發布。
        第一級階梯是青藏高原,平均海拔4500米以上,總體上不適于人類居住。
        第二級階梯平均海拔在1000-2000米之間,分布著大型盆地和高原,除了四川盆地,其它盆地都是荒漠戈壁,也不適宜大規模人類聚居。
        第三級階梯上分布著廣闊的平原,間有丘陵和低山,海拔多在500米以下,是我國人民主要生活居住的地區。
        國土空間規劃要摸清這三個地帶人口的發展過程、現狀情況和未來變動趨勢。
        我國有各級自然保護區和國家公園,因為生態保護的原因,要根據相關法律法規的要求進行生態移民。但是在這些保護區以外,還有許多自然災害高危險區,沒有明確的居民點疏散甚至搬遷要求,當然空間資源配置也沒有相應的應對。《資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價指南(試行)》第5.3.2現狀問題和風險識別中提到了“地質災害高危險區內農村居民點”,這是很重要的一點,但在具體工作中這是需要特別注意的。以地質災害及其次生災害為例,汶川地震讓大家知道了“龍門山斷裂帶”,這是我國四個地震多發帶之一,近年來這個斷裂帶上地震及其次生災害不斷,嚴重威脅的不僅是“農村居民點”,對在這一帶分布的眾多城鎮居民點危害更加嚴重。無論是汶川地震中的北川縣城以及眾多小城鎮,還是后來的彝良、魯甸地震中的城鄉居民點,許多都處在無處可避的狹窄空間中,有的城鎮沿街道的住宅一半是懸在河道上,而對面則是數百米高的大山坡,這類災害是沒有辦法靠工程技術防范的。這類高危險區需要全國的尺度,而不是省市縣的尺度才能判讀出來。回想當年災后重建規劃,就是因為沒有從全國層面考慮,不顧有相當部分有戶籍的原住民早就在外地穩定就業的現實,全都就地重建住宅(個別異地重建的除外),客觀上造成了浪費。不僅在災害多發、石漠化荒漠化嚴重的地區,“一方水土養不了一方人”,我國還有很多處于峽谷中的城鎮,實際上不宜人類聚居,需要從全國宏觀的尺度識別出來,將這些地方列入絕對減量的規劃區域。
        國土空間規劃既然是空間類規劃的頂層設計,就需要全國一盤棋,首先從宏觀上大的空間尺度上科學識別那些不宜人口聚居,在全國范圍內考慮疏解或搬遷以峽谷型城鎮為代表的那些“危卵之下”的城鄉居民點。結合新型城鎮化規劃,首先為那些地區已經出來務工經商的人在所就業的城鎮定居創造條件,鼓勵甚至補貼他們家庭以及接受他們的城市,讓他們舉家搬遷,離開那些地區。省、市縣規劃這方面也要有所作為,通過空間資源的重新配置不斷減少有生存危險存在地區的人口,這是一個緊迫的問題,必須引起足夠的重視。

        2.作為空間資源配置的頂層設計,進一步強化與中國2035和2050兩個戰略目標相匹配?

        十九大提出在2035年基本實現社會主義現代化。從2035年到本世紀中葉,在基本實現現代化的基礎上,再奮斗15年,把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。那么2035年、2050年,我國經濟社會生態發展水平應該是什么樣的?一二三產有多大規模?結構怎樣?現在我們是制造業大國,將來要成為制造業強國,國土空間應該有怎樣變化?有什么新需求、受到什么要素的制約?當前有沒有嚴重的空間沖突或是功能錯配?怎樣的空間格局及要素配置能夠與經濟發展相匹配相協調,能夠促進經濟、社會、生態等系統的相對穩定,并使之具有長遠可持續發展的前景?各類產業在全國城市、鄉村,各省市大體上是怎樣一個分布?過去40年這個分布是怎樣變化的,今后的趨勢這樣?全國的規劃既要有大經濟區的劃分,更要有分省的劃分,雖然這個劃分或者分配不是一個固定值,可以有一個閾值區間,但必須要有(以后可能進行評估調整),這樣才能確保國土空間規劃不僅保住生態等國土安全的底線,也能保障經濟社會發展的合理需求。
        在我國城鎮化高速發展階段,大量人口隨著產業的發展進城,產業和居住的需求使城市用地規模擴大是必然結果。如何應對目前制度下,農民進城的同時農村宅基地仍然大量增加,這是國土空間規劃不可回避的問題;未來發展中各省區市同樣會提出新增建設用地的需求,如何評價各地現狀各類用地的合理性、研究發展趨勢,制定未來用地的合理性評估標準,效率優先兼顧公平,并根據未來產業聚集的需求,劃分建設用地空間,也是國土空間規劃面臨的重大而且復雜的問題。

        3.在人口流動地區差異很大的背景下,國土空間資源配置如何強化以人為本?

        人口數據是我們配置資源和提供基本公共服務的基礎。國土空間規劃離不開對人口要素的基本預測和判斷。首先看全國人口總數的預測,中國2035、2050年大概有多少人口?中國是一個人口相對封閉的大國,跨國的人口遷移相對而言比例很小,不足以影響人口總量的預測。國土空間規劃的人口專題已經開展,只要用真數據,方法得當,得到比較準確的結果應該不難。總人口要有客觀預測,城鎮人口也要有相對準確的預測。2019年我國總人口突破14億,城鎮化率突破60%,那么中國高速發展的城鎮化什么時候是拐點?也就是大約城鎮化率到多高以后速度會降下來或者基本平衡?我認為拐點不可能是70%。影響城鎮化也就是人口從農村進入城市的根本原因是城鄉差距,在目前我國基本公共服務逐步均等化的背景下,更多的是取決于城鄉收入的差距。以我國14億人20億畝耕地概算,如果城鎮化率達到80%,那么還有2.8億人在農村,農民人均7畝地多一點,按照人均10畝,每畝耕地每年純收入300元計算,10畝地也就3000元/年,遠低于在城市務工的收入。因此除非經濟發展失速,城市提供不了那么多就業崗位,或者城鎮從業人員工資收入大大降低,農民進城的動力還是很強的,當然少數城市郊區的“農民”除外。我國城鎮化率到80%還未到相對平衡點,那么城鄉居民居住占地的比例應當如何?
        人口的另一個重要問題是地區分布。胡煥庸線主要是沿著我國第二三級階梯分界線劃分的。按照常駐人口計算,改革開放以來也是我國跨省的人口流動最多的歷史時期。人往收入高、福利好的地區流動是一種自然現象,其結果是各地的人均收入或者人均GDP趨向于相對平衡,無論城鄉之間還是地區之間。如果農村的福利加上收入高于城市,人口也會傾向于流動到農村。在東部沿海大城市附近已經出現這種傾向,如浙江省德清縣2015—2018年,村遷城人口2154人,城遷村人口5394人,城遷村比村遷城多3240人。但這只是少數地區個別現象,與全國城鎮化大潮相比不是一個數量級,不可能成為主流。
        就全國而言,人口跨省市流動的結果是沿海發達地區更加集中,中西部省會城市更加集中,這些人定居下來以后的結果是各地的人均生產總值及人均收入的差距縮小,發展相對平衡。國土空間規劃應當順應這一趨勢,把更多的資源配置到人口流入地區,而不是相反。
        總之在國土空間規劃于全國各地轟轟烈烈開展的時刻,我們一定要仰望星空,看準方向,把握全局,確保重大問題沒有缺失,保障規劃更科學、更系統、更權威。
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