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突出省級國土空間規劃的四大特性

發布時間:2020-02-28來源:中國城市規劃網作者:

2020年1月自然資源部印發了《省級國土空間規劃編制指南》,省級國土空間規劃是國土空間規劃體系承上啟下的重要層級。
突出省級國土空間規劃的四大特性

        導讀
        《省級國土空間規劃編制指南》(試行)于2020年1月17日發布實施。為更好地落實文件,指導全國各類省級、區域性國土空間規劃實踐,助推相關規劃改革工作,強化新時期國土空間規劃理論研究,特開辟“省級國土空間規劃大家談”專欄,誠邀專家學者獻智獻策。

        作者 |
        袁   昕  中國城市規劃學會常務理事,北京清華同衡規劃設計研究院院長。
        盧慶強  北京清華同衡規劃設計研究院副總規劃師,總體規劃研究中心主任。
        郭大力  北京清華同衡規劃設計研究院城鄉統籌與村鎮規劃研究所副所長。
        尚嫣然  北京清華同衡規劃設計研究院總體規劃一所所長。

        2020年1月自然資源部印發了《省級國土空間規劃編制指南》(簡稱指南),省級國土空間規劃是國土空間規劃體系承上啟下的重要層級。根據指南,結合相關實踐,筆者認為省級國土空間規劃需準確把握國家戰略落地、省域特色差異發展、上下傳導、左右銜接四大作用,突出戰略性、差異性、約束性和協調性四大特性,才能真正做到省級規劃的能用、管用和好用。

        01 突出戰略性,落實國家戰略和整體部署,明確省域國土空間治理目標和戰略

        承上,落實國家戰略和重要部署,明確省域國土空間治理的定位和目標。
        落實國家主體功能區、區域協調發展、鄉村振興、可持續發展、國土安全等重大戰略要求和綜合部署,梳理其對省域國土空間的具體要求,落實全國國土空間規劃綱要明確的主要目標、管控方向、重大任務等,結合省域實際,明確省域國土空間治理的定位和目標。
        啟下,結合省情與未來趨勢,制定省域國土空間開發保護策略。
        結合本省地域特征和經濟社會發展水平,研究人口發展、經濟發展、產業結構與規模等變化趨勢,落實省級黨委政府要求,針對省域國土空間利用問題和目標導向,制定省域國土空間開發保護戰略。
        規范,落實高質量發展理念,處理好保護與發展的關系。
        落實生態文明戰略和五大發展理念,尊重發展規律,轉變發展方式,立足區域資源環境稟賦特點,根據資源環境承載力和國土空間開發適宜性評價結果,處理好省域層面保護與發展的關系。
        布局,落實以人民為中心發展思想,塑造高品質國土空間。
        高品質國土空間內涵是綠色發展、品質提升和民生改善,需要在戰略層面加以重視和落實,提出用地集約高效、建成區更新提質、鼓勵開發地下空間、完善提升公共交通網絡、推進農村人居環境綜合整治等要求。

        02 突出差異性,研判省域特色和差異發展,優化省域國土空間格局和管控重要國土空間

        強調綜合性,構建全域管控和綜合管控的國土空間格局。
        指南中強調省級規劃的綜合性,更多的是考慮原有省級規劃的綜合性最為欠缺,部門色彩最為濃重,導致各部門之間的空間安排打架,加上缺乏綜合性的管控工作,導致難以實現規劃落地,這次通過對全域各類空間的全覆蓋綜合部署和政策設計,構建全域管控和綜合管控的國土空間格局,以有效解決這個問題。
        突出差異性,研判省域特殊性,引導不同區域、不同城鎮的差異化發展。
        與此同時,需要強調的是另外一個方面,即如何結合省情,引導不同主體功能地區、不同城鎮發展階段地區的差異化發展。我國各省和省內發展階段和發展條件差異明顯,需要在落實國家重大戰略基礎上,根據省域國土空間開發保護戰略,尊重客觀規律,發揮各地區比較優勢,考慮是否劃定次區域地區和差別化發展分區,優化深化主體功能區劃定和配套政策。在此基礎上,制定省內特色政策和特色規則,識別省域重點管控地區,針對不同發展階段的城鎮和鄉村地區,制定差異化的管控體系,構建差異化的國土空間開發保護格局。
        嚴守生態底線,管控省域重要的生態空間。
        要保護好作為在國家和省域層面具有重大意義的生態空間和重要水資源,特別是保護好對生態系統具有重要作用的陸海系統、流域水系統,保護好省域內重要的生態屏障和大江大河,沿海省份還要考慮沿海岸線的保護。
        嚴格落實耕地和永久基本農田保護任務,在省域層面做好重點農業空間管控。
        在嚴格落實全國國土空間規劃綱要確定的保護任務基礎上,重點管控糧食生產功能區和重要農產品生產保護區。通過縣級單元(特殊地區鄉鎮級)的農業主體功能區劃定,輔以不同的管控要求,加以有效落實。
        傳承歷史文化和突出地域特色,管控省域歷史文化空間。
        落實國家文化發展戰略,深入挖掘歷史文化資源,梳理國家文化公園、中華文明核心標識、世界文化遺產等國家遺產,以及各級各類文物保護單位,全面評價山水林田湖草等自然景觀資源,尤其是地域特色景觀資源,將兩者結合,制定區域整體保護措施,延續歷史文脈,突出地方特色。

        03 突出約束性,確定省級重點和主要抓手,提升省級國土空間治理的約束性和適應性

        省級重點管控和向下傳導相結合,強化省級國土空間治理的約束性。
        傳統省域國土空間治理缺乏必要手段和直接抓手,需要通過省級重點管控內容即自己長腿,加上向下剛性傳導內容即借腿走路,實現省級國土空間的約束性治理。
        省級規劃的核心事權和重點管控內容主要有5個方面:
        一是重要國土空間的直接管控,通過底線管控、分區傳導、控制指標和管控政策等方式實現。
        二是通過劃定不同的主體功能區,并落實其差異化管控和配套政策要求。
        三是核心管控指標的制定和分解,以及后續指標動態調整規則的制定。既包括指南確定的三類9項約束性指標,也包括各省確定的特色化約束性管控指標。
        四是程序性規則的制定,既包括指定需要制定的專項規劃、重點區域規劃等,也包括指定各市縣規劃或特殊市縣規劃需要重點審批的內容,還包括相關派出機構、重點督察監控要求等。
        五是可以通過要求制定省級特色標準,對省域國土空間治理提出具體要求。
        兼顧剛性和彈性的傳導管控體系,增強省級規劃的適應性。
        在傳導上既要強化約束性管控的內容,同時也要在技術上和制度設計上考慮留有彈性的管理需求。技術上如以城鄉建設用地總規模為例,它屬于約束性指標,以各地級市用地使用效率、用地增速、盤活存量潛力規模為依據,進行各地級市的建設用地規模分解,同時兼顧彈性管理需求,不僅預留部分指標用于優先保障重點產業等省級重點項目,而且使用“中心城區用地增量占城鄉用地增量比例”彈性指標等兼顧用地指標分解需求。根據不同管控內容和要求的需要,通關相關制度性設計,進一步明確和區分各級事權,如央省共治(省為執行方)、省直管(派出機構)、省市共管(市縣為執行方)、市縣備案省級監管等的相應內容和程序,而不是一級規劃或者一本規劃打天下,需要一個綜合的規劃體系和執行體系。

        04 突出協調性,發揮規劃“平臺”和“一張圖”功能,強化各類規劃銜接和編督管銜接

        發揮省級國土空間規劃“跨區”協調功能,統籌跨區域協調。
        省級規劃需要協調跨地市的各種矛盾和問題,省內重點區域如重點都市圈、主要流域、沿海地區、國家公園、國家文化公園等需要跨區域協調的內容,同時也需要根據全國規劃綱要和本省實際,落實省際之間重點協調問題。
        發揮省級國土空間規劃“平臺”功能,強化各類規劃銜接。
        除了上述提到的承上啟下的上下銜接之外,省級國土空間規劃需要同發展規劃、專項規劃的銜接。需要落實國省發展規劃確定的重大戰略和重大舉措的時空安排,結合國省“十四五”規劃重點任務,明確近期規劃安排。省級國土空間規劃需要綜合統籌相關專項規劃的空間需求,協調各專項規劃空間安排。
        依托國土空間規劃 “一張圖”功能,有效銜接規劃編制和實施監督管理。
        將省級現狀、規劃數據以及匯總后的市縣現狀、規劃數據,統一納入國土空間規劃“一張圖”平臺。建立全省國土空間規劃實施的監測指標體系,依托“一張圖”功能,實現編制、實施、督察、管理的有效銜接。
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